改革首创案例｜应对转型期社会变迁 上海率先建立低保制度

　　1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”，这一决定拉开了中国社会救济制度改革的序幕。

　　当时时城乡居民的社会保障主要依附于就业单位和农村集体经济，而民政救济主要针对孤老残幼等特殊人群，覆盖范围极其有限。社会上出现了一大批“政府管不着、企业靠不上、家庭顾不上”的“三不管”人员。

　　应对社会变化 上海率先建立低保制度

　　在此背景下，上海市政府希望以改革求突破，1993年1月市政府转发了市民政局等部门提出的《关于解决本市市区部分老人生活困难的意见》，将原由企业承担的职工家属中的4种困难老人纳入社会救济范围。同年4月，经市政府研究决定，确定了城镇居民最低生活保障线和职工最低工资标准线。6月，“城市居民最低生活保障线制度”得以建立。

　　1994年5月，上海又在全国率先实施了农村居民最低生活保障制度。上海所建立的城镇居民和农村居民两条最低生活保障线，在我国的社会救助史上具有划时代意义。

　　上海市民政局救济救灾处副处长林婕亲历了这一制度的建立，她回忆道，在城镇和农村的最低生活保障制度建立后，发现贯彻落实中还需要法律保障，于是1996年上海又率先制定出台了政府规章《上海市社会救助办法》，明确政府部门和有关单位要共同承担责任、对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民提供必要的物质帮助。

　　如今，上海城镇居民和农村居民两条最低生活保障线已于2015年统一为城乡居民最低生活保障制度，在全国省级层面率先实现城乡低保制度的并轨。据统计，1993年至今上海先后22次调整城镇低保标准，由1993年建立之初的每人每月120元，到2018年提高到每人每月1070元。

　　截至2018年9月底，上海市共有城乡低保对象19.11万人（其中城镇15.64万人，农村3.47万人），对10.34万人实施粮油帮困措施。全面实现了国家提出的“应保尽保”的工作目标。

　　维护救助公平 上海率先试点经济核对系统

　　最低生活保障制度是政府对低于最低生活保障标准线以下的困难家庭和个人给予必要物质帮助的社会救助制度。但是如何厘清低保家庭的真实收入水平，提高救助资金的使用效率，是需要解决的棘手问题。

　　“张奶奶，你家邻居李阿姨家情况如何呀？”长期以来，民政部门对申请低保的家庭都是采取这类传统的手工核查方式，入户调查、邻里访问和信函索证等方法，不仅效率低下，而且准确度不高，容易产生政策漏洞，影响社会救助的公平性。

　　“开着宝马车，领着低保”在当年并非特殊案例，1993年开始上海市以收入为核定贫困的标准，这就使部分人动起了“歪脑筋”。为此上海又是最先试点的城市之一，2012年开始上海“家庭经济状况核对系统”开始用于低保的资格认定。凡申请城乡低保的家庭，都需进入经济状况核对系统开展收入和财产的核查。

　　林婕透露，2012年后，我们与人社、住建、公安、工商、税务、证券、银行、保险等部门和单位建立电子比对专线，对申请低保救助的对象开展精准有效的收入和财产核查。当年，上海对23万户低保申请家庭进行了核查，检出不符合认定标准家庭5万余户，取得了良好的甄别效果。

　　据统计，2017年全市共对16256户新申请低保的家庭进行核查，检出率达到13.4%。

　　二十五年以来，上海低保制度不断完善，社会救助制度已经从最低生活保障制度逐步向医疗、住房、教育、就业援助等方面拓展。

　　具有上海特色的“9+1”社会救助制度体系日臻完善

　　近年来，上海着力建设“9+1的社会救助制度体系”，这是一个以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的现代社会救助体系。

　　目前，具有上海特色的“9+1”社会救助制度体系日臻完善，为上海建设“有温度的城市”作出了重要贡献，也为全国社会救助工作发展起到了引领作用。