告别一卖了之 上海土地利用探索“全生命周期管理”

　　土地总量锁定、增量减少，上海城市发展已经进入资源紧约束阶段，必须转型升级。“五量调控”、“全生命周期管理”、“规划引领”、“功能优先”、“打造复合型社区”……上海市规划和国土资源管理局相关处室负责人为我们详解了资源环境紧约束下上海土地利用和城市发展模式的新思路、新实践。而南外滩的开发，正是一场有益的探索。

　　访谈嘉宾：

　　上海市规划和国土资源管理局详细规划处负责人（以下简称“详”）

　　上海市规划和国土资源管理局土地利用处负责人（以下简称“土”）

　　打造“三宜”全球城市

　　解放日报记者：上海正启动新一轮城市总体规划编制，提出要着力打造以人为本、宜居、宜业、宜游的城市，怎样理解这三个“宜”呢？

　　详：这三个“宜”的核心基础是“以人为本”。宜业，就是要看给人们提供怎样一个良好的创业环境。上海要打造“全球城市”，要与长三角城市一起代表国家参与全球竞争，就必须提高上海全球资源的配置能力，打造与全球城市相匹配的产业体系，加强区域统筹合作，强调思维创新。今天我们面对机遇也面对挑战，资源也存在瓶颈，为此要更强调创新，加速创新能力的培育，通过创新推动城市发展，“倒逼”城市转型。南外滩作为上海金融区“一城一带”组成部分，在规划上注重功能、空间与环境的结合，从制度上注重创新，以此吸引投资人，正是建设全球城市的一种探索。

　　宜居，就是要看城市给人们提供怎样的人文关怀，充分尊重市民的主体地位和多元化需求，目的是要营造一种优美舒适的生活环境、和谐幸福的城市氛围、充满活力且有强烈风俗感的社区环境，提供公平高效的公共服务，关注弱势群体的基本保障，让所有生活在上海的市民具有幸福感、成就感和归宿感。

　　宜游，则是要看外地人、外国人对上海怎么评价，它强调的是，是否具有文化魅力、是否具有良好的景观生态空间。

　　虽然上海历史文化风貌保护工作做得不错，但与伦敦、巴黎等国际城市相比，历史风貌保护率还是有差距。作为一个国际化城市，城市的历史基底需要被更好地尊重，要大力发掘提升上海历史城市文化的内涵。同时要树立引领城市的时尚形象，培育具有全球影响力的文化，利用黄浦江、苏州河等资源创建优美的城市环境、塑造空间景观、打造上海独特的具有国际水准的全球城市形象。

　　从出生到成长都要管起来

　　记者：上海的土地“新政”提到了一个概念：“全生命周期管理”，能否为我们具体阐述一下？

　　土：今年年初，为破解上海城市发展面临的资源紧约束现实，市政府印发《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》，明确提出实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”基本策略，构建土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系。“全生命周期管理”是“五量调控”里流量增效中最重要的一个落实点。

　　其实，“全生命周期管理”是一个拟人化的概念，就好比人的“生老病死”。对一家企业而言，也像人一样会经历出生、发育，再到成熟，直至衰老的一个全过程。以前在土地管理上，工业用地按照出让的最高年限，一个工业用地就给50年，而一个项目本身的存续时间，并不一定有这么长，在一定程度上造成了土地低效利用。

　　本市2020年建设用地规模规划目标为3226平方公里，这一数据将被作为上海未来建设用地的终极规模，予以锁定，不得突破。上海将逐年减少每年新增建设用地规模，主要依靠盘活存量土地满足发展需要。如何做好增量？即在流量不增加的情况下，按照“全生命周期管理”，把土地出让的年限适度弹性调整，进一步提高土地的流转速度，提高土地节约集约利用水平。

　　南外滩的开发中，强调了土地管理的概念，按照要求把所有建设用地都纳入到“全要素”、“全过程”的绩效考评。考虑以提高土地的质量效益为目标，以出让合同为平台，把“全要素”，如项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等不单单是经济指标，还包括社会、环境等要素，都纳入到合同管理，最终实现土地应用管理的全过程、系统化、精细化管理，其大方向与“全生命周期管理”是一脉相承的。南外滩项目还充分体现了管理要求，比如说“四带”，即带功能建设、带基础设施要求、带附加图则、带应用管理，这些在项目中都有体现。南外滩开发设置了不低的门槛，提出了转让管理和物业持有的要求，这样将推动房地产开发企业从开发商转化为城市运营管理商，从而提高建筑品质，把承诺的功能落地，促进市场良性循环，避免炒作投机。

　　不出绩效就请下车

　　记者：新的土地利用和城市发展模式强调规划引领、功能优先、综合开发，具体应该怎样理解？从操作层面而言，开发一个区域、一个地块与以前有哪些不同？

　　详：新一轮规划编制和土地利用模式，更强调“社区”概念，强调功能的综合。引入“全生命周期管理”，也就是说，本来只管一个头，现在一直要从头管到尾，这是一个非常有效的手段，有利于维护总体规划落实，强调“全系统”、“全配套”。如果出现偏差，可以在周期管理中就及时进行梳理、扭转，只有进行全系统、全配套的生命周期管理，才能显现活力。这在国际上也是一个趋势，就像欧洲的一些老城为什么这么让人流连忘返，因为它们的每个细节都有活力，都有记忆。

　　第二是强调产城融合，像新加坡的第四代产业园区做得相当好，不仅是工作和居住的平台，更植入了“生活”，配有社区健身、休闲、教育等，因其产业园靠近新加坡大学，白领可以借助学校平台搞研讨会、及时交流。第三强调服务的均衡性和多元性，考虑到高、中、低端各类人群的各种需求，为大众服务。第四是强调环境生态性，形成良好的配套，这代表了全球城市的发展趋势。

　　土：“全生命周期管理”中最核心的一块是如何落地。管理中要有一个明确的监管主体，包括一些后续的制约性措施要完善。只有既注重前期，又强调功能运营，所有要素尽可能纳入到整个“全生命周期管理”平台中，同时强调事后评估、监管、处罚，才是真正的“全生命周期管理”。

　　详：上海在这方面是有优势的，上海规划和国土资源管理已合并在一起，所以能从总体规划的最初导向，到项目生成准入，到监控进行全程考虑。此外，采用绩效考核，达不到要求就逼你“主动退出”、“强制退出”，在上海资源紧约束的背景下，好比一辆快速奔跑的车，不出绩效就请下车，让能上车的人上车。

　　从开发商到“城市运营商”

　　记者：在土地利用和城市发展新模式中，政府和开发商的角色与以前相比是否会有不同？他们应该是什么样的关系？

　　详：以前土地开发，好比孩子出生以后就不管了；现在“全生命周期管理”，从生得好不好、是否缺胳膊少腿，读书好不好，到生病就诊，是否生活得快乐，这些都要管。就是说，企业运营成绩好不好，产出大不大，企业是否有归属感等等，这些都要关注。

　　外滩故事正在向南延续。

　　近来，随着中山南路地下通道开工、外滩金融中心（BFC）完成结构封顶、两座180米高的双子塔成为外滩天际线的全新制高点，以及备受关注的董家渡地块花落谁家即将揭晓，南外滩的开发节奏进入“加速度”。

　　当人们惊叹于南外滩开发动力之强、速度之快、力度之大时，也不由追问：什么是南外滩蓬勃发展的发动机？在新貌纷呈的背后，对这一区域的规划又有着怎样与众不同的创新理念？在与黄浦区区委书记周伟的一席谈中，我们收获了答案，听到了思考和展望。

　　“大整容”进入了“动大器官”阶段

　　记者：我们关注到，南外滩的开发建设有几件大事在今秋“碰头”，当下的时点可以界定为南外滩开发的什么阶段？

　　周伟：外滩其实一直在变化之中，不管是老外滩还是新外滩。以前讲外滩就是老外滩，现在讲外滩还包括南外滩。

　　世博会之前，市民一般不太会去南外滩，因为那里都是卖水果的、卖水产的、卖杂货的，街道狭窄，民居破旧，给人的印象就是脏乱差，有人甚至把它比作上海的“第三世界”。而世博会之后，南外滩进入了全新的发展期，去走走看看就能发现，近6年来，南外滩已经发生了巨大的变化。新建筑拔地而起，新社区初具规模，虽然大多地块仍是热火朝天的建设景象，但我们已经能够触摸到上海市中心这颗城市心脏的勃勃生机。

　　记者：确实，南外滩的面貌今非昔比，让人印象深刻。

　　周伟：这是人们最直观的感受，其实更大的动作才刚开始。当下，南外滩区域整体开发正在进行两大最重要的工程，一是中山南路地下通道工程，二是南外滩滨江岸线贯通工程。中山南路地下通道工程是外滩往南延伸的桥梁，南外滩滨江岸线贯通工程则是黄浦江滨江岸线贯通工程的重要节点，这两大工程都是为实施南外滩区域整体发展战略而“落子”的。这些项目的启动也标志着上海中心城区核心地带最大手笔的整体开发、“大整容”进入到了“动大器官”的关键阶段。从现在往后看，3至5年时间，南外滩一定会变得更加让人惊艳。

　　形态变化只是一方面，关键是内在变化

　　记者：对于备受关注的董家渡地块，你们设置了很高的受让条件，比如要带着整体规划来竞拍。很多人觉得奇怪，一般土地出让都追求迅速成交，甚至还要毕恭毕敬请“财神”，你们却把门槛抬这么高，不怕吓跑“财神”？

　　周伟：传统的开发机制是先拍卖土地，开发商拿地然后造房子，造好后招商引资，卖掉或者租掉，对于最终入驻的是谁，政府很难从中调控。而根据南外滩区域的总体规划，这里很明确就是要吸引金融机构和企业总部聚集。怎么实现这种功能定位？就要让最终使用者拿地，从而保证今后入驻的一定是金融企业和企业总部。

　　在南外滩区域开发过程中，形态变化只是一方面，关键是内在变化，而最重要的内在变化就是我们提出，在整个南外滩区域的土地开发机制中，尝试让符合功能定位的最终使用者拿地。

　　当然，对我们来说，谁能拿到地不只取决于对地块的出价高低，我们更看重的是区域规划和功能的实现，对整个地区长远发展的贡献和支撑作用。

　　记者：在大家都求快的时代，你们似乎并不着急，着眼的不是当下利益，而是未来区域功能的实现。不担心因此而慢下来？

　　周伟：其实，这样的开发模式在功能实现的同时，另一个好处恰恰就是能够节约很多时间成本。以往的开发，是拿地者将土地拿到手后开始做方案、做规划，起码要花费两年时间，然后再花四到五年时间建设，建完之后的招商引资，快则一年、慢则两年，也就是说，共计要六到八年后，才能实现经济效益产出。而按现在的做法，今年土地拍出去，当年就能有经济回报。因为我们要求拿地者首先是要在黄浦区落户入驻，并在这里开展经营活动的。我们也要求拿地者承诺，今年拿到土地，当年就能产生直接经济贡献，而建设周期结束后，产生的直接经济贡献还得有大幅提升。这是拿地的先决条件，不能达到这些要求、不具备这个能力，就迈不进准入门槛。

　　该政府做的不能放，不该做的坚决不插手

　　记者：南外滩开发至今，功能越来越凸显，脉络也越来越清晰了。其中有什么经验可以分享？

　　周伟：目前来看，各方对我们这种做法都很认可，认为是土地开发模式的一种创新，是个有益的探索。其实，回过头来看，这也是我们土地开发这些年来，不断总结、不断改进的结果。

　　早在几年前，南外滩区域一些地块拍卖的时候，我们就开始尝试新的做法，但由于各方面条件不是很成熟，没有形成良好的模式。到了596、594这块土地时，比起之前，我们的做法已更趋完善，但因为地块规模较小，还不足以说明问题。然后，到了复兴地块开发时尝试用这种新模式，以金融机构为主的六家企业联手进行土地开发，这在以前是不可想象的。在这个项目里，政府就做到了用机制保证六家企业的六幢楼统一规划、统一设计、统一建设、统一管理。举个最简单的例子，这些楼宇的地下空间、外观设计都是整齐划一的。在这样的操作下，我们对于入驻企业的要求也更容易达成。目前，计划入驻的机构几乎囊括了各种金融业态：黄金交易所、互联网金融企业、资产管理企业、证券公司、基金公司……

　　记者：在南外滩的开发过程中，我们看到了政府的“有所为”和“有所不为”。在您看来，政府在这一开发过程中扮演的是什么样的角色？参与进来的开发商又应当是什么角色？

　　周伟：按照以前的土地出让模式，区域的形态取决于开发商，而按照现如今我们的这种创新做法，区域形态取决于规划，开发商无权改变规划，甚至建筑外立面的颜色也不能变。因为规划设计方案在土地出让时已经经过充分沟通完善后纳入整体出让方案中，政府要做的就是督促并帮助开发商把规划设计方案实施好，因此，实施的规划更加有利于实现好公共利益。这是政府主导下的一种开发，是政府应该做的事情。该政府做的我们不能放，不该政府做的坚决不插手，要把这条线划清、守住，要让企业感受到，政府既服务他们的需求，也尊重他们的选择。政府和开发商是实现规划的共同体。

　　南外滩与滨水岸线，有空间没距离

　　记者：南外滩身处城市心脏地带，除了建设一条金融集聚带外，如何发挥滨水优势，打造新的城市公共空间，也是很多市民关心的问题。

　　周伟：南外滩滨江公共空间的岸线长度约2.6公里，是黄浦江核心段8.3公里滨江公共岸线的重要组成部分。虽然隔着中山南路，但我们希望让身处南外滩的人们觉得和黄浦江近在咫尺，这就需要将临江地块与滨水岸线直接贯通。我们的做法是2+1，即修建天与地两个通道和重构地面道路。

　　两个通道指地下通道和空中连廊。中山南路地下通道北起白渡路，南过董家渡路后接地，总长约950米，设计两层，地下一层为公共活动空间，地下二层为过境交通通道。这一通道将董家渡地块的地下空间和滨水岸线打通，人们可以通过地下穿越中山南路，类似现在的十六铺，通过之后直接可以上码头。空中连廊则是一个挑空的大平台，将董家渡的楼宇与滨水岸线直接沟通，这不仅仅是一个空中步行道的概念，还会成为一个巨大的景观平台。从现在的设计方案稿能看到，平台的设计非常漂亮，就像是一座空中花园，这也是为上海市民多创造一个滨水公共活动空间。

　　与此同时，地面道路也将呈现不同以往的格局。现在董家渡这一段的中山南路是快速交通、8条车道，以后过境交通都从地下走之后，地面交通的组织将会和现在的老外滩类似，通过步行系统连接，人们可以直接穿越。

　　从这三个层次入手，董家渡和滨江岸线将实现无缝连接，所谓“有空间，没距离”，这里将成为游客、周边居民、办公楼里商务人士休闲和亲水的地方，市中心也将多一处公共休闲空间。

　　记者：南外滩区域历史底蕴丰厚，在打造金融核心地块的同时，如何传承外滩历史风貌、充分保护与利用南外滩特有的历史文化遗存呢？

　　周伟：这点非常重要。打开地图，南外滩区域内最有特色的就是垂直于滨江的历史街巷，呈现出鱼骨状的密集分布，这一历史街巷格局会被保留下来。此外，南外滩区域内众多近代历史建筑，如董家渡教堂、商船会馆等也都将通过修缮、改造等方式，加以保护和利用。当然，我们还考虑给这些老建筑注入符合时代特征的新元素。总之，南外滩既会成为一条金融集聚带，也会变身为一片富有历史人文特色的滨水区、一个具有前瞻视角的文化新地标。